Pastaraisiais metais vis dažniau girdime teisininkų, ekonomistų ir visuomenės veikėjų susirūpinimą dėl būdų, kuriais valstybėje priimami svarbiausi sprendimai. Vienas ryškiausių balsų šioje diskusijoje – advokatas, Vilniaus universiteto Teisės fakulteto docentas ir buvęs teisingumo ministras Gintautas Bartkus. Jo įžvalgos dažnai krypsta ne tiek į konkretaus įstatymo turinį, kiek į patį procesą – kaip valdžia bendrauja su piliečiais, kaip laikomasi duotų pažadų ir ar valdžios veiksmai atitinka teisinės valstybės principus. Pasitikėjimas valstybe nėra duotybė; tai trapus socialinis kontraktas, kurį neapgalvoti, skuboti ar vienašališki valdžios veiksmai gali negrįžtamai pažeisti. Kai taisyklės keičiamos žaidimo eigoje, o dialogas su visuomene tampa tik formalumu, kyla grėsmė ne tik ekonominiam stabilumui, bet ir pačiam demokratijos pamatui.
Teisinio tikrumo principo svarba
Viena pagrindinių Gintauto Bartkaus kritikos ašių dažnai būna teisinio tikrumo principo nepaisymas. Teisinis tikrumas – tai konstitucinė vertybė, reiškianti, kad valstybės nustatomos taisyklės turi būti aiškios, stabilios ir prognozuojamos. Tiek verslas, tiek paprasti piliečiai privalo turėti galimybę planuoti savo ateitį bent keleriems metams į priekį, nesibaimindami, kad rytoj įsigalios radikaliai priešingi reikalavimai.
Kai valdžios institucijos staiga keičia mokestinę aplinką ar verslo reguliavimo taisykles be deramo pereinamojo laikotarpio, tai siunčia signalą, jog valstybė nėra patikimas partneris. G. Bartkus ne kartą yra pabrėžęs, kad teisės aktų gausa ir jų nuolatinė kaita sukuria „teisinį chaosą“, kuriame sunku susigaudyti net profesionaliems teisininkams, ką jau kalbėti apie smulkiuosius verslininkus ar paprastus gyventojus. Toks nestabilumas verčia žmones jaustis nesaugiai, o verslą – stabdyti investicijas.
Teisėtų lūkesčių apsauga ir jų pažeidimai
Glaudžiai su teisiniu tikrumu susijusi teisėtų lūkesčių apsaugos doktrina. Tai principas, reiškiantis, kad jei valstybė savo teisės aktais ar veiksmais sukūrė tam tikrą situaciją, kuria piliečiai pagrįstai pasitikėjo, ji negali tos situacijos savavališkai ir nepagrįstai pabloginti. G. Bartkus įspėja, kad valdžios veiksmai, kurie ignoruoja šį principą, griauna pasitikėjimą visa teisine sistema.
Dažniausi teisėtų lūkesčių pažeidimo pavyzdžiai:
- Mokesčių reformos „per naktį“: Kai mokestiniai pakeitimai priimami metų pabaigoje ir įsigalioja jau nuo kitų metų pradžios, mokesčių mokėtojai neturi laiko prisitaikyti.
- Investicinės aplinkos keitimas: Kai verslas investuoja lėšas remdamasis galiojančiais įstatymais, o vėliau valstybė pakeičia sąlygas taip, kad investicija tampa nuostolinga.
- Socialinių garantijų karpymas: Situacijos, kai gyventojai planuoja savo finansus remdamiesi valstybės pažadėtomis išmokomis ar lengvatomis, kurios vėliau atšaukiamos be rimto pagrindimo.
Teisininkas akcentuoja, kad valstybė, žinoma, turi teisę keisti savo politiką. Tačiau tai turi būti daroma civilizuotai – numatant protingus pereinamuosius laikotarpius ir gerbiant tuos, kurie veikė pagal senąsias taisykles.
Dialogo imitacija vietoje realaus bendradarbiavimo
Kitas aspektas, kurį dažnai kritikuoja ekspertai, įskaitant G. Bartkų, yra socialinio dialogo kokybė. Teisėkūros procese dažnai deklaruojama, kad vyksta konsultacijos su suinteresuotomis grupėmis – verslo asociacijomis, profesinėmis sąjungomis, nevyriausybinėmis organizacijomis. Tačiau realybėje šis procesas neretai tampa tik „varnelės užsidėjimu“.
Jei įstatymų projektai pateikiami derinimui paliekant vos kelias dienas pastaboms, arba jei į esmines pastabas tiesiog neatsižvelgiama be svarių argumentų, tai nėra tikras dialogas. Tai – monologas, kuriuo bandoma primesti valdžios valią. Toks elgesys, pasak G. Bartkaus, rodo nepagarbą piliečiams. Valdžia neturėtų žiūrėti į visuomenę kaip į objektą, kurį reikia reguliuoti, bet kaip į lygiavertį partnerį, su kuriuo reikia tartis.
Skubos tvarka – išimtis, tapusi taisykle
Lietuvos teisėkūroje nerimą kelia ir dažnas įstatymų priėmimas skubos tvarka. Konstitucinis Teismas ne kartą yra išaiškinęs, kad skubos tvarka turėtų būti taikoma tik išimtiniais atvejais, kai sprendimo reikia nedelsiant dėl ypatingų aplinkybių (pavyzdžiui, stichinės nelaimės, karo grėsmės ar pandemijos). Tačiau praktikoje matome, kad skuba dažnai naudojama politiniais tikslais – norint „prastumti“ nepopuliarius sprendimus ar tiesiog dėl prasto planavimo.
G. Bartkus pabrėžia, kad skubotai priimti įstatymai dažniausiai būna nekokybiški. Juose paliekama spragų, dviprasmybių, prieštaravimų kitiems teisės aktams. Vėliau tokius įstatymus tenka taisyti, o tai dar labiau didina teisinį nestabilumą. Be to, skuba atima galimybę visuomenei susipažinti su sprendimais ir juos aptarti, kas yra būtina demokratijos sąlyga.
Poveikis verslo klimatui ir investicijoms
Pasitikėjimo valstybe erozija turi labai konkrečias ekonomines pasekmes. Verslas mėgsta ramybę ir prognozuojamumą. Kai investuotojai mato, kad valstybė gali bet kada pakeisti žaidimo taisykles, jie įskaičiuoja šią riziką į savo kaštus arba renkasi kitas, stabilesnes jurisdikcijas.
G. Bartkus yra pastebėjęs, kad nuolatinis „reformų“ darymas be aiškaus tikslo ir poveikio vertinimo vargina verslą. Vietoje to, kad koncentruotųsi į produktų kūrimą, inovacijas ir eksportą, įmonės yra priverstos nuolat samdyti teisininkus ir konsultantus, kad šie padėtų susigaudyti besikeičiančioje biurokratinėje aplinkoje. Tai mažina šalies konkurencingumą tarptautinėje arenoje.
Ypač jautri sritis – mokesčiai. Nors mokesčių sistemos tobulinimas yra būtinas, tačiau nuolatinis „lopymas“, naujų mokesčių įvedimas be išsamios analizės ar lengvatų naikinimas be diskusijų sukelia atmetimo reakciją. Verslas pradeda jaustis ne kaip valstybės kūrėjas, o kaip „melžiama karvė“, kurios interesai niekam nerūpi.
Dažniausiai užduodami klausimai
Žemiau pateikiame atsakymus į dažniausiai kylančius klausimus apie teisinio tikrumo, pasitikėjimo valstybe ir teisėkūros kokybės problemas, kurias dažnai akcentuoja teisininkai ekspertai.
Kas yra „teisėtų lūkesčių“ principas ir kodėl jis svarbus kiekvienam piliečiui?
Teisėtų lūkesčių principas reiškia, kad asmuo, veikdamas pagal galiojančius įstatymus, turi teisę tikėtis, jog valstybė laikysis savo pačios nustatytų taisyklių ir jų nekeis atgaline data ar neprotingai greitai. Tai apsaugo žmones nuo valstybės savivalės ir leidžia planuoti savo gyvenimą (pvz., imti paskolą, kaupti pensijai, investuoti).
Kodėl įstatymų priėmimas skubos tvarka yra žalingas?
Skubos tvarka eliminuoja galimybę atlikti išsamią teisės akto analizę, įvertinti jo poveikį ir išgirsti ekspertų bei visuomenės nuomonę. Dėl skubos dažnai padaroma klaidų, kurias vėliau tenka taisyti, o tai sukelia teisinį chaosą ir nepasitikėjimą įstatymų leidėju.
Kaip verslas reaguoja į nestabilią teisinę aplinką?
Verslas reaguoja stabdydamas plėtrą, mažindamas investicijas arba perkeldamas veiklą į valstybes, kuriose teisinė aplinka yra stabilesnė. Kraštutiniais atvejais tai gali skatinti „šešėlinę“ ekonomiką, kai verslas bando apeiti nuolat besikeičiančius ir neaiškius reikalavimus.
Ką reiškia sąvoka „naktinė reforma“?
Šis terminas dažniausiai vartojamas apibūdinti didelio masto (dažniausiai mokestinius) pakeitimus, kurie priimami paskutinę akimirką, dažnai naktį, be tinkamų diskusijų ir paliekant minimalų laiką pasiruošti jų įsigaliojimui. Tai tapo blogosios teisėkūros praktikos simboliu.
Būtini pokyčiai teisėkūros kultūroje
Norint atkurti ir stiprinti pasitikėjimą valstybe, neužtenka tik deklaracijų. Reikalingi realūs pokyčiai politinėje ir teisinėje kultūroje. Visų pirma, būtina grįžti prie pagarbos Konstitucijai ir joje įtvirtintiems principams. Tai reiškia, kad bet koks valdžios sprendimas, ribojantis asmenų teises ar didinantis jų pareigas, turi būti itin kruopščiai pasvertas.
G. Bartkus ir kiti teisės ekspertai akcentuoja, kad būtina lėtinti teisėkūros tempą vardan kokybės. Prieš priimant įstatymą, privalu atlikti realų, o ne formalų poveikio vertinimą. Reikia klausti ne tik „kiek biudžetas gaus pajamų?“, bet ir „kokį poveikį tai turės visuomenės pasitikėjimui?“, „ar tai nepaskatins emigracijos?“, „ar tai nesužlugdys smulkiojo verslo?“.
Be to, labai svarbu užtikrinti tikrą, o ne imituojamą dialogą su visuomene. Valdžia turi išmokti klausytis kritikos ir pripažinti klaidas. Tik skaidrus, atviras ir pagarbus bendravimas gali sukurti aplinką, kurioje piliečiai jausis valstybės šeimininkais, o ne tarnais. Tik tada, kai kiekvienas žmogus jaus, jog įstatymai kuriami jo labui ir kad taisyklės yra teisingos bei stabilios, galėsime kalbėti apie stiprią ir pasitikėjimu grįstą valstybę.
